В 1992 г. страны мира пришли к соглашению относительно необходимости международных мер для сокращения выбросов парниковых газов и адаптации к климатическим изменениям в рамках Конвенции ООН об изменении климата. К Конвенции присоединились практически все страны, однако она носит общий характер, так как не предусматривает конкретных обязательств по снижению выбросов для ратифицировавших ее государств. В 1997 г. Конвенция была дополнена Киотским протоколом, установившим для промышленно развитых стран юридически обязывающие нормы по снижению выбросов парниковых газов на период 2008–2012 гг. («Киото-1»). В 2012 г. было принято общее решение продлить срок действия Протокола до 2020 г. («Киото-2»).
Как бы то ни было, к радикальному сокращению глобальных выбросов Протокол не привел, поскольку предусматривал их снижение только для промышленно развитых стран. Соединенные Штаты, самый мощный генератор парниковых газов в индустриальном мире, подписали соглашение, но так и не ратифицировали его из-за смены администрации и отсутствия внутреннего консенсуса относительно международных обязательств, которые не распространяются на развивающиеся страны. Иерархическая природа Протокола, который устанавливает потолки и обеспечивает их соблюдение одинаково для всех, отвергается крупными развивающимися странами, особенно Китаем и Индией, выбрасывающими все большее количество парниковых газов. Из-за ограниченного состава участников Киотский протокол распространяется всего на 13% глобальных выбросов, что явно недостаточно для решения проблемы изменения глобального климата. В результате возникла необходимость в новом международном соглашении, которое могло бы заставить ключевые страны-источники парниковых газов снизить объем выбросов.
Переговоры о новом договоре по изменению климата
Переговоры о новом договоре начались еще в 2007 г. и достигли своей наивысшей точки на встрече мировых лидеров в Копенгагене в 2009 г. Этот форум часто называют дипломатическим тупиком, поскольку он вылился в процедурные скандалы, потоки взаимных обвинений и неспособность участников формализовать даже самые незначительные и неконкретные договоренности. Тем не менее у форума были и субстантивные итоги, сформировавшие каркас для принятия дальнейших решений и, самое главное, для создания в 2011 г. Рабочей группы с целью детального обсуждения нового договора ООН по изменению климата. Этот договор планируется принять в 2015 г. в Париже, а с учетом длительного периода ратификации отдельными странами он должен вступить в силу в 2020 г.
есмотря на очевидные трудности в достижении промежуточных договоренностей, перспективы нового соглашения обнадеживают, поскольку переговоры относительно его концепции и отдельных компонентов идут уже много лет, его главные участники неплохо понимают друг друга и имеют представление о будущем режиме. Новый договор будет иметь комплексный характер и предусматривать не только смягчение последствий, но и адаптацию к изменениям климата, передачу технологий, финансовую помощь и наращивание потенциала.
В части сокращения выбросов новый договор, в отличие от Киотского протокола, будет распространяться на все страны, включая США, Китай, Индию и др. Ключевой вопрос заключается в том, насколько он будет юридически обязывающим для отдельных государств и какие отличия будут предусмотрены для развитых и развивающихся стран, если таковые вообще будут иметь место. Китай, Индия, Бразилия и другие крупные развивающиеся экономики убеждены, что индустриальный мир несет историческую ответственность за происходящие климатические изменения и обязан взять на себя обязательства по радикальному сокращению выбросов. Они подчеркивают, что, несмотря на свой бурный промышленный рост, по выбросам на душу населения они значительно уступают индустриальным странам и что экономический рост им абсолютно необходим для решения многочисленных проблем развития. Со своей стороны, индустриальные страны настаивают на том, что за последние десятилетия мировая экономика претерпела радикальные изменения, и по совокупному объему выбросов развивающиеся страны скоро сравняются с развитыми. По их мнению, новый договор может дать результат, только если обязательства по сокращению выбросов примут на себя все страны. Это принципиальное расхождение между развитыми и развивающимися странами лежит в основе многочисленных трудностей на пути к новому договору.В целом, очевидно, что в части сокращения выбросов, в отличие от Киотского протокола, исповедующего подход «сверху вниз», новый договор будет основан на принципе «снизу вверх». Это означает, что страны сами установят приемлемые для себя потолки, графики и меры. Затем эти показатели предполагается оценить на уровне ООН, однако на текущем этапе у нас нет ясности относительно характера и задач такой оценки. Более 90 государств уже представили свои обязательства сократить выбросы к 2020 г. в рамках предыдущей Конвенции с покрытием порядка 80% общего объема выбросов. Хотя новый подход более приемлем для всех стран, его эффективность в плане снижения темпов роста выбросов, в конечном счете, сомнительна. Указанные выше обязательства существенно отличаются друг от друга по сути и форме, поэтому их трудно сравнивать. Большинство из них не имеют обязывающего характера, и даже если они все будут выполнены, этого вряд ли будет достаточно для сдерживания роста температуры до предельного значения в два градуса.
Сокращением выбросов дело не ограничивается. Негативные последствия изменения климата уже происходят по всему миру, правда, везде по-разному. Во многих случаях страны, более других страдающие от подъема уровня моря, засухи, наводнений и потери сельскохозяйственных земель, чрезвычайно бедны и не в состоянии ни противостоять негативным воздействиям, ни подготовиться к ним. Варшавский саммит открылся вскоре после тайфуна «Хайян», который многие ученые называют самым мощным тайфуном, достигшим суши, за всю историю человечества. Тропический циклон унес тысячи жизней, оставил миллионы людей без крова и вызвал огромные разрушения в прибрежных районах Филиппин. Ученые пока не могут утверждать, что потепление повысит частоту ураганных явлений, но предупреждают, что интенсивность тропических циклонов возрастет. Этот аспект придает новое звучание не только понятию исторической ответственности, но и самой сущности противоречий между развитыми и развивающимися странами на переговорах в ООН, поскольку развивающийся мир представлен как раз более бедными странами. Они требуют от индустриальных государств не только немедленного и радикального сокращения выбросов для остановки процесса глобального потепления, но и финансовой помощи для собственной адаптации к негативным последствиям этого процесса. В 2010 г. участники Конвенции учредили Фонд зеленого климата с целью содействия развивающимся странам в смягчении последствий глобального потепления и адаптации к новым условиям. Переговоры о превращении Фонда в действующий орган идут до сих пор, однако в результате финансового кризиса на первом месте оказался вопрос о его финансовом наполнении.Как на этом фоне можно оценить итоги Варшавского саммита? Он стал промежуточным событием на пути к Парижскому соглашению и получил в СМИ по большей части скептические оценки. Саммит вряд ли оправдал завышенные ожидания наблюдателей и запомнился исключительно накалом страстей, необычайно политизированной атмосферой, а также тем, что заключительная дискуссия приняла форму бессонного марафона, превысившего отведенные временные рамки более чем на сутки. И все же некоторые решения заслуживают внимания.
Стороны договорились создать ориентированную на конечный результат систему финансирования деятельности по защите тропических лесов, являющихся мощными поглотителями углерода. Индустриальные страны обязались выделить более 100 млн долл. на адаптационные проекты в развивающемся мире. Наиболее острые споры вызвали вопросы о механизме возмещения ущерба и «дорожной карте» к Парижскому соглашению. Бедные страны настойчиво требовали от развитых взять на себя финансовую ответственность за ущерб от негативных воздействий изменения климата, например, в результате подъема уровня моря. Такая постановка вопроса чревата появлением многочисленных юридических исков по поводу утраты территорий, инфраструктуры и дохода. Развитые страны выступили против, предложив засчитывать материальный ущерб в виде составляющей адаптационного процесса без установления прямой ответственности. В конечном счете, стороны нашли компромиссную формулировку, и в принципе механизм готов к запуску. Однако противоречия никуда не исчезли и, скорее всего, проявятся вновь. С «дорожной картой» также возникли проблемы – договоренность о том, что страны представят свои обязательства по сокращению выбросов в начале 2015 г., была достигнута в самую последнюю минуту. Вместе с тем до сих пор нет ответов на вопросы, во-первых, о характере, форме, временных границах и международном контроле в отношении потолков, во-вторых, о готовности развитых и развивающихся стран сокращать свои выбросы на одинаковых юридических условиях и, в-третьих, о степени юридической обязательности будущего соглашения.
ardon:
